关注 | 兰亚军：现阶段垃圾分类立法的重心放哪儿？

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     最近一段时间，全国各地的垃圾分类相关法规密集的出台，引发广大关注和热烈讨论。对此，贵州锐意生态文明建设研究院垃圾分类委员会主任、贵州高远环保咨询有限公司董事长、中国环卫科技特聘专家兰亚军，以专业的视角进行全面、系统的解读，供大家参考！

来源：环卫科技网

光阴荏苒，转眼就到了秋高气爽的九月中旬。

自9月1日起，《西安市生活垃圾分类管理办法》和《无锡市生活垃圾分类管理条例》两部地方性法规同时开始执行。

这一北一南两个城市垃圾分类管理法规的颁布，正如两个城市人的性格一样。西安显得粗犷豪爽，广泛宣传，受到媒体的广泛关注和追踪报道；相对而言，无锡则委婉内敛，显得低调很多。

这是今年继5月1日《大连市城市生活垃圾分类管理办法》；7月1日《上海市生活垃圾管理条例》；8月15日新修订的《杭州市生活垃圾管理条例》实施以来，第4和第5座城市颁布垃圾分类管理法规的城市。另据了解，10月1日《宁波市垃圾分类管理条例》；10月8日《邯郸市城市生活垃圾分类管理办法》也将开始实施。

据统计，全国46个垃圾分类重点城市中，已有26个城市出台了垃圾分类管理办法或条例。在接下来的时间内，相信越来越多城市的垃圾分类法规——管理办法或条例，也将出台。

那么，问题来了，在垃圾分类领域里，需要出台垃圾分类相关法律法规吗？如果需要，立法的重心应该放在哪儿？如何才具有可操作性呢？

为回答这些热点问题，笔者写出以下文章，供大家参考。

按照惯例，先“总结陈词”我的三个核心观点：

一、在垃圾分类领域里，一定是要立法，但立法需要系统思维，需要面向垃圾管理全主体和垃圾的全生命周期；

二、在现阶段，立法的重心应该放在“产业链”的建立上，而不是对居民的处罚上；

三、在“产业链”建立的基础上，通过宣传动员、经济激励，在试点区域有50-60%以上的居民都参与垃圾分类了，再出台对居民的处罚措施。

垃圾分类立法，需要系统思维

纵观世界垃圾分类做得好的国家和地区，比如德国、瑞士、日本、韩国以及我国的台北，都是以法制为基础来推动垃圾分类这项工作的。

我们国家也是如此，要想真正推动垃圾分类这项“表面简单实则复杂”的“小事”，一定是以法制为基础的，这一点毋庸置疑。但在立法之前，我们要充分理解和深刻领悟垃圾分类的目的和内涵，以及最终我们要达到的目标是什么。

这个问题看似浅显，有点“多此一问”的感觉，但其实不然。在实践过程中，很多人包括很多垃圾分类的管理者，对这个问题理解并不是很透，有些是误解、甚至曲解，其中一个重要的表现形式就是把垃圾分类当做目的，为了分类而分类！

我们说垃圾分类是一种制度，是一种手段，其根本目的是通过垃圾分类达到“一减二降三提升”的目标。

图片来源：兰亚军视频课程PPT

其中，“一减”是指减少进入后端处理（包括填埋场和焚烧发电厂）的垃圾量；“二降”是指降低人均垃圾产生量和垃圾清运量；“三提升”是指提升资源回收利用率、提升环境质量、提升居民文明素质。核心是减量，即减少进入填埋厂和焚烧发电厂的垃圾量。

为达到这个目的，就只有两种方法：一是尽可能减少垃圾的产生，二是对已产生的垃圾尽可能的分类回收再利用。

因为垃圾具有广泛性，即各行各行、每人每天都产生垃圾，也是典型的社会治理问题。

垃圾分类立法就应该面向垃圾管理全主体，包括政府、市场、社会、公民，要明确规定这些主体各自的权利、义务，落实各自减少垃圾以及垃圾分类的“共同带有区别”的责任。

同时，还要面向垃圾的“全生命周期”管理，从设计、生产、运输、消费、收运等各环节入手，做到减少垃圾的产生和循环利用。比如减少过度包装、拒绝一次性产品的使用、减少浪费、使用可循环的材料等。

图片来源：兰亚军视频课程PPT

目前，我国《固体废物防治法》已涵盖这些方面的内容，关键是如何将这些规定落实到实处、具有可操作性，这是地方垃圾分类立法要考虑的，而不能仅盯着垃圾本身，这需要系统思维。

在现阶段，立法的重心

应该放在“产业链”的建立上

现阶段，个人觉得，垃圾分类立法应该首先放在垃圾分类处理“产业链”的建立上。

大家知道，垃圾分类是一个庞大而复杂的社会系统工程，它牵扯的面很广，涉及的要素也很多。

但概括起来主要是两大块，一个是产业端，另一个就是居民端。实践已经证明，居民端这一块，如果方法得当，还是比较容易办到的。这次上海垃圾分类，就清晰的证明了这一点，大部分居民还是很主动和积极参与垃圾分类工作的。

有专家说，垃圾分类在中国这么多年不成功，是因为居民的素质低，这不是根本原因，居民“不背这个锅”。

这么多年的实践和咨询发现，垃圾分类真正的、最大的阻碍应该是来自产业端。根本原因是，我们现有的很多垃圾处理的制度设计、制度安排和垃圾分类是不配套的，甚至是矛盾和冲突的。

目前，我国绝大部分城市垃圾“产业端”主要存在下面三个问题：

第一，垃圾的投放、收集、运输和处理基本都是混合的。

由于历史的原因，我国生活垃圾的投放、收集、运输和处理基本都是混合的。原来的体制和机制都是与混合垃圾收集、处理相匹配的、也可以说是为混合垃圾服务的，这在原来垃圾处理“无害化”的目标下，是合理的。但现在要做垃圾分类了，“垃圾分类”与“垃圾处理”虽然只有两个字之差，但却是质的变化、天壤之别。相关制度需要重新系统性的设计和战略性的变革，而不是在原有的制度框架里“修修补补”。

第二、垃圾的收集、运输、处理等各环节由不同的主体参与。

也是历史遗留的原因。现在，我们很多城市垃圾的收集、运输、处理以及回收、保洁等环节，都是由不同性质的单位、不同的人群操作，“碎片化”现象十分严重。这里面有太多的利益主体，包括物业公司、保洁人员、废品回收人员、垃圾清运队、拾荒者、环卫公司、填埋场、焚烧发电厂、厨余垃圾处理厂等等，这些相关企业或个人都在“争垃圾”。

图片来源：兰亚军视频课程PPT

一方面因多个利益主体的参与使得不同主体相互之间因利益关系难协调，导致垃圾收、运、处理及回收等各个环节脱节，难以有效地做好垃圾分类工作。

另一方面，垃圾中可回收、有利益的部分都被个人或小团体拿走了，而没有回收价值的、对社会环境有危害的物品却被甩给了社会和政府，从而加大政府财政的负担，从而使垃圾分类这项工作不可持续。

第三、收集、运输、处理等各环节都是按垃圾量付费或补贴的。

最重要的一点，目前我国城市垃圾的收集，运输、处理各环节，都是按照垃圾的产生量来补贴的。这在原来的路径和环境中，是正常的也是合理的。但如果这个补贴制度或者说补贴机制不改变，中端的收集、运输和后端的处理都没有做垃圾分类的动力，甚至还是阻力。为什么呢？因为我们做垃圾分类最根本的目的是减量化、资源化，也就是说垃圾分类做得越好，进入中端收集、末端处理的垃圾量也就越少，相应的，这些企业的收入就自然越少。

如果这个补贴制度不改变，垃圾分类的产业链是无法建立起来的，如果产业链没有建立起来，仅仅在源头做分类是没有太大意义的。

垃圾分类是系统工程，它具有层次性、结构性和时序性等特点，所谓时序性，就是先做什么后做什么。

如果把垃圾分类比作是高铁，居民端就好比是车辆，产业端则好高铁铁路，一定是先修铁路，再通车。如果道路不通，车辆造得再好也没有用。

现在46个重点城市的很多城市，因为有住建部的考核，在后端设施没有完善、产业链没有建立起来，就是匆忙让居民分类。其结果，“殊途同归”“前分后混”，特别是把居民辛辛苦苦分出来的厨余垃圾又拿去填埋或焚烧了，这样打击了居民垃圾分类的积极性。

之前，在一个群里面看到这样一个段子说有些城市的垃圾分类：“前端热火朝天，中端人困马乏，后端哀鸿遍野”。

所以说，目前这个阶段，地方垃圾分类立法，重心应该放在垃圾分类“产业链”的建立上，现在就出台对居民的处罚，还为时尚早。

虽然，很多地方性垃圾分类法规里，也规定了垃圾分类“要分类运收集、运输、处理”，否则最高要罚3万元。其实，这个条款几乎是没有什么要操作性的。

“产业链”的建立，需要解决两个问题：一是如何调整和平衡各利益主体的利益，特别是环卫集团和焚烧发电集团的利益；二是如何让让垃圾分类整个产业链盈利，这需要法制的介入。

立法的本质，就是利益的重新调整和分配。

个人觉得，立法的重心应该放在这个两个问题上，把这两个问题解决了，垃圾分类也就成功了一大半了！

待条件成熟时，

再出台对居民的处罚

我们说，垃圾分类“后端决定前端”，在“产业链”建好后，下一步重要的工作就是如何做好居民参与垃圾分类的工作。

当然，我们说的产业链的建设是一个动态的过程，根据参与垃圾分类的人数多少、分出的效果多少来确定，可适当超前，但没有必要一步到位，因为“前端又影响后端”。就像随着人们的生活水平的提高，由修建乡村马路、到国道，到高速公路一样，也在不断提升。

第二个顺序是垃圾分类的标准要清晰，要合理。

目前上海生活垃圾分类，有很多亮点，但分类的标准还不尽合理。从专业的角度来说，它分干垃圾，湿垃圾，可回收垃圾和有害垃圾，这个不太符合MECE法则，就是说要“相互独立、完全穷尽”，这里面有很多个重叠或者说是交叉的地方，所以才会出现“干瓜子壳是湿垃圾、湿餐巾纸是干垃圾”的尴尬场景出现。

其次，要坚持“由易到难、由粗到细”的原则。目前，只要把厨余垃圾和可回收垃圾（能卖钱的）分得精细一点，或者说它的纯度高一点就可以了，其他“傻傻分不清的”，比如说现在段子上说的猪大骨、龙虾等，所有分不清的都分到其他垃圾里面去就行了。

在这两个条件都解决的前提下，我觉得重点再是宣传群众、发动群众，以调动居民参与垃圾分类的积极性。

如何调动居民垃圾分类的积极性呢？在之前的文章里我也说了，就是“理”“利”、“罚”三个字。

图片来源：兰亚军视频课程PPT

“理”——讲道理、就是宣传动员。在这一块的话，我们要做细、做长久，而不能运动式的或者一阵风式的。

第二个就是“利”。可以讲一些宏观的、大的东西，讲完以后最重要的是讲一些细的方面，就是如何精神奖励和物质奖励。

现在一说到垃圾分类，很多人就说这是居民的责任和义务，道理是没有错，但最关键的是如何落到实处。人都是经济性动物，一定会进行成本投资和收益核算的。

第三个，就是“罚”。也就是通过宣传动员、精神奖励和物质奖励后，在一个试点区域50-60%的居民都愿意分类了，这个时候再出台相应的法律法规，包括处罚的条款。

但是谁来罚？罚多少？什么时候罚？罚的钱做什么？这又是个系统工程。立法需要开门立法、科学立法、民主立法，让法律具有可操作性。

而做人的工作是一个漫长的过程。垃圾分类，德国用了40年，日本用了27年，瑞典用了一代人的时间。当然，我们社会主义国家有它的体制优势，就是“集中力量办大事”，但是我觉得3到5年，甚至10年这个时间还是需要的。

我们不能看到日本、韩国、包括我们国家的台北，都有处罚的法律，而没有看到他们背后漫长的宣传动员、激励政策的配套，再辅之以严格的法律。关键的是，他们的法律是结合自己的国情和市情，是符合经济学原理，是具有可操作性的。

而我们在没有经过长期的宣传动员、没有配套的激励政策，在大部分居民还没有养成垃圾分类习惯的情况下，不能一上来就处罚，也不能指望出台一部法律就万事大吉了，垃圾分类真的没有那么简单！

所以大家会看到，之前，在2015年前后，广州、杭州等城市都出台相应的处罚条款，但真正执行的并没有几单。

正如古语所说，“天下大事，不难于立法，而难于法之必行！”从居民端来看，涉及千家万户，本质上是一场社会综合治理工程，是治理能力和治理体系现代化的一个具体体现，是需要德治、自治、法治三者的有机结合和良性互动，而想仅靠出台一纸法律，就想把垃圾分类这项工作做好，是不现实的。

垃圾分类要想实质性的突破，

唯有上升到改革的维度

垃圾分类是一项全域性的系统工程，需要在突破垃圾分类“体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题”等方面发力，特别是要突破利益的藩篱。

美国战略学家惠斯曼说，“问题的解决，往往不在问题的发生层面，而在相邻的更高层”。

垃圾分类的问题，在产生垃圾的层面是无法得到解决的，唯有上升到改革的维度才能有根本性的突破。

习近平总书记指出：“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”

2018年9月，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第四次会议强调：“把有利于增强人民群众获得感的改革放到更加突出位置来抓，对收入分配、教育、就业、社会保障、医疗、住房、环境治理、养老、食品药品安全等问题，要结合群众的现实需求，有针对性地推出一批改革举措。”

建议住建部，根据“整体推进，重点突破”的原则，在住建部公布的全国100个农村垃圾分类示范县及46个试点城市中，重点在全国生态文明先行实验区及全国生态文明区县中，第一批选择10个左右的区或县做全域垃圾分类的改革试点。

据了解，2019年住建部拟投入213亿元资金支持46个城市的垃圾分类，建议提取少许资金，比如5—10%的资金，即10—20亿左右的资金，全力支持试点区县的垃圾分类（现在很多地方财政已很紧张）。

另外，在全国层面成立垃圾分类改革试点“专家组”，专家组的成员应包括：相关部委的领导、专业研究垃圾工作的专家、学者及有垃圾分类实战经验的企业家组成。

需要说明的是，由于垃圾分类是表面上很简单，而且又是大众话题很强的行业，每个人都可以“自己是一个垃圾的产生者”来说“垃圾分类的那些事儿”。

特别是今年6月初，习近平总书记再次对垃圾分类作出最新指示后，一时涌现出了很多“垃圾分类专家”。这其中，包括长年研究垃圾分类的学者，他们的研究成果和思想，对垃圾分类是有借鉴和推动作用的。但也有相当一部分人从未深入研究过垃圾分类，他们只是从各自的学术角度来看待，只是从垃圾分类的某一个环节或某一个方面对其进行了论述，看到的也只是一鳞半爪、外在的、表面的东西。最关键的是，由于缺少实践的经历，说的话可能都有道理，但“离地三尺，无法落地”。结果，众说纷云、莫衷一是，弄得很多管理者也无所适从。

在垃圾分类领域里，指出问题的人多，提出解决问题的人少，能敢于亲身实践的人就更少，就像网上流传的一个段子：

有天，董事长问：“谁能说说公司目前存在什么问题?

100多个人上来抢话筒！

又问：“谁能说说书后的原因?

一半的人立马消失！

再问：“谁能告诉我解决方案？”

不到20人举手！

“那么有谁想动手试一下？”

结果只剩下了五个人！

垃圾分类，说很容易，做很难，做对就难上加难。

建议将全国垃圾分类方面的专家和学者组织在一起，形成几种方案，根据“顶层设计”与“摸着石头过河”相结合的原则，根据实际，拟定垃圾分类改革试点方案，分区域、分阶段、分步骤制定垃圾分类的“时间表”和“施工图”。

然后，在实践中“大胆试、大胆闯”，努力探索出符合中国国情的垃圾分类的可持续、可复制之路。因为，“空谈误国、实干兴邦”、“实践是检验真理的唯一标准。”

待试点取得成功后，提炼、总结其制度，然后再上升到法律层面向全国推广，这样出台的垃圾分类法规，才具有指导性和可操作性。

在文章的最后，引用习近平总书记的讲话作为结束语，与大家共勉！

“培养垃圾分类好习惯，为改善生活环境作努力，为绿色发展可持续发展做贡献！”

兰亚军现任贵州锐意生态文明建设研究院垃圾分类研究委员会主任、贵阳市再生资源行业协会副会长，是我国生活垃圾分类实战型专家。

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